刘志：钉子户是旧城改造的世界性难题
作者
刘志
（北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任，中国城市百人论坛成员）
广东省“三旧改造”模式按照改造主体分类，有政府主导和市场方主导两大类。市场方主导类分如下五小类：农村集体自行改造，企业自改，村企合作，企业收购改造，以及单一主体归宗改造。
旧改带来的土地增值是市场参与的基础。城中村改造市场方主导的模式一般都含有三部分：公益部分、回迁部分和融资部分，这三部分靠土地增值支撑。因为市场方主导的城中村改造项目不是公共利益项目，拆迁补偿由开发商与原产权人通过谈判达成的。但谈判往往耗时很长，成功率不高，这是因为村民受城中村改造中出现千万富翁的新闻报道的影响，对补偿普遍寄予很高的期望；另一方面，开发商要通过控制成本来获取更高的利润。这两者之间的差别之大，往往使得谈判很难谈得拢，耗时很长，而且容易出现钉子户。这个问题在世界各地都很常见，只要是通过土地整合的方式把零碎的产权归并为一大块用地来开发，都有可能出现钉子户。
城中村改造项目成功与否，关键在于开发商与原产权人的谈判。城市村改造的一般程序中有如下几个步骤，首先是规划，即政府标图建库，划定更新单元，确定改造的模式。刚才赵燕菁老师详细介绍了政府事先要做很多计算来决定采用什么样的改造模式。如果采用的是市场方模式，下一步就要引进市场方，比如企业、村集体、或者村企合作。在引进市场方的时候，有两个环节，一是有没有通过竞争方式引进开发商。从广东“三旧改造”的经验来看，早期竞争方式用得少，但是现在各地在引进市场方的时候一般都是采用不同程度的竞争方式。二是有没有采用容积率奖励的机制。这种做法适用于比较难改的、无利可图的城中村改造项目，通过容积率奖励引进开发商和资本。但这种做法带来的问题就是刚才赵老师提到的，这会增加未来政府在公共设施投资运营维护方面的开支，目前的实践中，这笔账算得比较少。开发商进来后，与原产权人谈判，以达成补偿协议，这是现在城中村改造中最漫长的一个步骤。刚才陶然老师提出了一些建议让这个步骤能够更加顺畅的进行。当谈判达成协议后，下面的事情就好办了，包括拆迁、建设、回迁和商品房出售。从现在广东省的经验看，这些工作都比较顺畅。
钉子户是一个世界性的问题，根源在于整个更新单元的房地产总体价值大于所有房地产单体价值的总和，导致钉子户有可能获得两者之差的一部分。深圳蔡屋围村的钉子户是很著名的，当时蔡屋围改造的时候就剩下一栋楼，拖了整个项目一年以上的时间。美国新泽西州大西洋城特朗普广场建筑旁边的一栋小白楼，也是一个钉子户，新开发的房地产都绕开它。钉子户在中国出现并不是一件很稀奇的事，问题是怎么有效破解钉子户困局。
可以预估，未来城中村的改造将越来越难。容易改的城中村很多都已经改了，比如那些区位好、占地面积大、用地宽松，预期增值较高的城中村都已改了，深圳的大冲村就是一个典型的例子。剩下的城中村就比较难改，其用地条件差、净密度高，增值空间小，还有许多违建。为了减少未来谈判的障碍，需要考虑解决两个问题，一是信息不对称，二是规则不明确。
信息不对称指的是谈判中村民和开发商掌握的信息是不一样的，开发商比村民掌握更多的成本与收益方面的信息。对村民来讲，信息越准确、越透明，谈判应该越顺利。但对开发商而言，信息越不透明，就越有优势可以在谈判中压低补偿，也可以在跟政府谈判的时候尽量提高容积率。面对这种情况，村民只能采取来来回回的对策，先跟你谈一谈，然后抵制，不谈了，然后再谈，这个过程就会拖得很长，最后还出现钉子户。
规则不明确指的是城中村改造补偿谈判中对一些关键问题没有明确的规则，增加了谈判的随意性。城中村改造往往需要处理很多历史遗留的问题，比如有些村民一户拥有好几栋楼，也即有几处宅基地，这种情形与当初一户一块宅基地的分配方法不一致了。还有许多违章建筑的情形，比如宅基地上盖了七层八层的楼房，超出了原来允许的3.5层，这些违章建筑怎么补偿？没有明确的规则。如果违章部分和合规部分一视同仁，就会对合规的村民家庭不公平。我们要在规则方面做更多的思考，规则应该灵活些呢还是要固化些？这一点需要认真考虑。目前广东省的实践中没有非常明确的规则，具体补偿都是由开发商和村民之间的谈判来决定，看上去很灵活务实。但这种灵活性，让政府避免了一些麻烦，同时也会带来一些新的问题。刚才陶老师提到的补偿谈判水涨船高的问题，也和规则太灵活有关系，村民看到以前城中村改造给出什么补偿价钱，现在就要更高的价钱。因为这些因素，将来旧改会越来越难。
怎么解决这两个问题呢？我先举了一个台湾地区市地重划的例子，这和我们城中村改造有点类似。市地重划是把低效用地通过交换分合，重新划定界址，加强公共设施，使其成为整齐规则、适于高效利用的宗地，然后再分配给原土地所用权人。与我们城中村改造相似，市地重划也考虑公益部分、原产权人再分配的部分、和作为商业的部分。市地重划有公办和自办两种模式。在公办模式中，政府扮演很重要的角色：政府选定重划地区，拟定规划，测量、调查、做出地价评估，计算成本，拟定利益分配计划；然后进入建筑物拆迁和工程建设阶段；之后是地籍整理、权利清理、交接、清偿、财务结算，这些工作都是政府来做。刚才赵老师讲到地方规划部门从事的规划和财务平衡方面的工作，这与台湾地区一些城市政府在市地重划中做的工作很相似。
台湾地区公办市地重划的经验告诉我们，官方的房地产价值评估是市地重划的一个重要基础；市地重划的成功，说明各方认可官方的评估。广东“三旧改造”市场方主导模式中，似乎没有一个大家公认的房地产评估价值作为谈判的基础。政府、开发商、投资者、银行、产权人在谈判的时候，都应该具有一个大家公认的专业评估结果，这样谈判过程就会比较顺利。因此，我认为，为了解决信息不对称问题，可以利用政府的公信力，采用政府评估机构的房地产评估结果作为城中村改造谈判的基础。
为了解决规则不明确的问题，需要确立一些规则。比如确立拆迁补偿规则，解决历史遗留问题。这个规则首先要考虑公平原则，即所有违背常理的意外所得或者意外所失，都是不公平的。城中村宅基地的位置都不一样，因此市场价值也是不一样的。但是我认为，宅基地的补偿原则应该不论位置，价值一视同仁。这是因为当时宅基地分配的时候是以公平原则分配的，当时是农村用地，并不考虑到具体的一块宅基地处在哪个位置，有多大的市场价值。所以，在城中村改造中，对于宅基地来讲，应该采取一样的单位面积补偿标准，而且每户只补一宗宅基地。有的城中村，因为历史原因有些家庭持有一些移居海外的亲友的宅基地，一户持有两栋以上的楼房，他们在城中村改造中得到了很高的补偿，实际上得到了超出合理补偿范围的补偿，因为移民海外亲友的宅基地属于集体而不是个人。违章建筑也是历史原因造成的，从补偿标准上来说，应该考虑折价补偿，而不是全价补偿，否则对合规家庭不公。
最后回到钉子户问题，这诚然是一个棘手的问题，但有没有变通的办法呢？我们可以看看海内外的工程解决方法。首先是广州海珠涌大桥钉子户，引桥中央夹着一个“钉子户”，还成为网红景点。这是一个务实的例子，通过工程方法避开钉子户，先解决了交通问题，把钉子户问题留到以后解决。在美国纽约和西雅图的大街上，都可以看到夹在新建高楼大厦之间的钉子户，有的新楼的一部分甚至建在钉子户顶上。这种工程的方法是可以考虑的，否则，整个楼盘的改建开发，几百户甚至上千户村民的利益，被一两个钉子户绑架，导致整个工程推迟好几年的时间，实际上这个损失是非常大的。我们不必非要完成钉子户谈判问题之后才继续推进项目，可以采用变通的工程方法来解决。
（来源：本文是中国城市百人论坛秘书处根据北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心刘志主任在中国城市百人论坛2020秋季论坛上的演讲整理，经作者审定发布。）
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